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独立经济学人易子杰的博客

----致力于国际问题、中国经济和政府决策的战略观察研究

 
 
 

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关于我

-------并购基金执行总裁、独立经济学人、天使投资人、资深商业模式设计及公司治理专家、网易经济学家成员、工商管理博士(论文研究商业模式与企业价值)、曾在全球8所大学读过多个专业学位、美国访问学者。从事股权投资、管理咨询及上市顾问等工作。研究成果:《中国近代史与法制史》、《宏观经济分析》、《低碳经济模式》、《商业模式创新》、《项目估值原理》、《证券投资模型》、《企业上市方案》、《股权基金管理模式》、《产业园运营模式》。

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国企改革专文5:构建“政资分开”现代国资监管制度”  

2014-03-14 21:23:57|  分类: 8、国企改革研究 |  标签: |举报 |字号 订阅

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       湖南国资国企体制改革深化的出发点和落脚点,是把国有企业打造成为真正意义上的平等市场主体,并不断提升活力和竞争力

       改革开放以来,湖南省国资体制改革按照中央历届党代会有关国资国企改革的有关决定和精神,扎实有序地沿着市场化路径逐步向纵深推进。尤其是2004年设立省国资委以来,湖南国有经济体制改革取得了突破性进展。

       第一,在解决政资关系的国资监管层面,“政资分开”迈出实质性步伐,实现了由过去权力边界交错混杂的“大一统”监管向权利界分相对清晰的结构型监管转变。
    第二,在解决政企关系的国企治理层面,“政企不分”状况在相当程度上得到克服,以“股东会—董事会(监事会)—经理层”为结构性特征的现代公司治理制度全面导入国有企业,国资委的资本意识、市场思维和专业视野明确树立。
    第三,在解决企业内部关系的微观管理层面,国有企业人事、营销、财务、技术等内部运营及管理制度不断调整和改革,“铁交椅、铁饭碗、铁工资”基本被打破。

       这三个层面的制度创新和体制改革,为国企和国有经济注入了持续强劲的发展活力。在取得成绩的同时,湖南国资系统仍然面临一些体制障碍,需要通过下一步改革去破除。

       现存体制障碍依然突出

       同兄弟省市一样,湖南国资国企也存在着诸多体制上的障碍。

       国资监管履职部门专门化未切实体现。设立国资委的初衷就是由国资委切实承担起国有出资人职能,从而真正实现政资分开和政企分开。要做到这一点,最关键的就是必须有效切断履行公共管理职能的行政部门与国有企业之间的产权联系和监管关系。在设立国资委初期,考虑到部分国有企业与原履行监管职能行政部门间的业务关联和利益关联,有大约1/3以上的国有企业“暂时”由原行政部门监管。但这一“暂时”的保持逐步被固化甚至被强化。这种固化和强化表现为部分行政部门不但维持对既有属下企业的监管,还着力新设企业并纳入自身监管范围,使得国资委实现省属国资监管的“全覆盖”迟迟难以落实。

       这直接导致两大后果。一是直接阻碍政府职能的有效转变。公共行政管理部门仍与部分国企存在直接管控关系,使得政资、政企难以真正分开。在政资政企之间权限不分、人事不分、利益不分的情况下,相应的政府部门不可能真正转型为公共产品提供者和公共管理职能履行者。二是严重损害了主体平等、公平竞争的市场准则。一方面,国企因监管部门的行政性而获得了一定的行政身份,具有了“高于”其他非国有企业的身份地位,难以与其他企业进行真正平等、自由、理性的交易和竞争。另一方面,国企产生了行政性依附,不是面向市场创造价值,而是向政府伸手获取廉价资源和无偿补贴,缺乏市场主体应有的价值取向和创新动力

       国有出资人权责统一化未全面到位。资本权利天然具有集中性,集中于其所有者,再由所有者依据资本投入目的和委托代理关系进行权利的分解和授予。这是确保出资人权益和公司治理有效性的前提,也是产权归属的本来要求。因此,“管人、管事、管资产”三权统一于国有资本监管机构是具有前提性的制度安排。

       现在部分“管人”(而且是对最关键的“人”)的权利尚未归集到国资委,造成对企业效益承担责任的国资委失去了至关重要的监管抓手,对企业第一要素缺乏遴选权和淘汰权。没有这一条,“管事”就是软的,“管资产”就是虚的,也就很难保证出资人的意图在国企运营过程中得到体现和贯彻,很难在国企推行经理人员的市场化选聘和职业经理人制度。

       国企监管行政化痕迹仍十分明显。 尽管国资委被明确定位为专门履行国资监管职能的特设机构,但对国资委的编制管理、人员管理仍采用与履行公共管理职能部门完全一样的手段和方式,导致国资委的部门设置和人员选用难以体现其“特设性”,使得国资委不得不依照一般政府部门的运转方式履行职能。如此一来,履行监管职能部门难以根据监管业务的需要进行适时调整,国资监管需要的高端专业人才难以合理引进,适应国资监管需要的激励约束机制失去构建的基础和依据。

       国资监管行政化导致国企管理行政化。我们不少国企内部管理呈现“准政府化”,是有深刻而顽固的体制根源的。部分学者呼吁国资委不要管企业,动因就在于国资监管过于浓厚的行政化倾向。然而,国资委作为国有企业法定的拟制出资人,不监管所出资的企业就是失职。

       如果说经济体制深化改革的核心问题是处理好政府和市场的关系,那么,国有经济体制深化改革的核心问题就是如何处理好政府和国有资本及国有企业的关系,归根结底就是如何构建起能“让市场在资源配置中起决定性作用”的国资监管制度以及相应的国企治理制度。可以说现在的根本问题和最大障碍在于,顶层的国有资产监管体制行政化弊端严重制约甚至阻碍了中层的国有企业治理制度以及底层的国企内部管理制度的现代化、规范化和优化,进而拖累了“现代企业制度”的规范构建和完善优化。因此,要构建真正意义上的“现代企业制度”,就必须进一步深化国资监管体制改革全面构建“政资分开、主体到位、权能完整、职责匹配、治理规范”的“现代国资监管制度”。

       深化改革再出发

       改革的本质和核心在于制度创新。根据十八届三中全会《关于全面深化改革的若干决定》的精神,湖南国资国企体制改革深化的出发点和落脚点同全国其他国资系统一样,必须是也只能是把国有企业打造成为真正意义上的平等市场主体,并不断提升活力和竞争力,即向改革要动力、向改革要活力、向改革要潜力。

       围绕让市场机制发挥决定性作用这一主线来深化改革。要让市场机制发挥决定性作用,就必须做到从体制上彻底割断政资勾连不断、政企纠缠不清的传统关系,进而打造出符合市场基本准则和内在规律的国有出资主体(非行政化的国资委)和国有资产运营主体(国有企业或国有混合制企业),确保国企作为市场主体与其他非国有企业间的身份和地位平等,在非政府身份的国有出资人的监管和督导下,依循效益最优原则和竞争制胜原则行事。

       实现三个“制度现代化”的有机结合和完整统一。构建现代企业制度,必须以构建现代国资监管制度相配合;要构建现代国资监管制度,又要以构建现代政府制度相配合。因此,在积极推进在顶层构建现代政府制度和在底层构建现代企业制度的同时,必须在中层构建并嵌入现代国资监管制度。构建现代政府制度要求剔除其充当国有企业出资人的监管功能,还归政府履行“公共管理及服务职能”的本来面目;构建现代企业制度又要求消除政府作为国有企业出资人角色所产生的行政性和非公平性,以还原国有出资人的专业性以及与其他投资者间的平等性。这就必然要求构建一个非政府性、非行政化的国资监管机构来充当国有出资人角色,履行国有出资人职责。这正是构建现代国资监管制度的题中应有之义。

       实现资本合作与资本竞争间的并重兼顾。国有资本、集体资本和非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式,应当得到鼓励并积极推进。与此同时也应看到,市场经济的精髓和生命力在于企业与企业间的竞争,背后则是资本与资本间的竞争。因此,我们既要鼓励并推进国有资本与非国有资本间的合作(如交叉持股),也同样不必讳言甚至应当强化国有资本之间以及国有资本与非国有资本间的竞争性。问题的关键不在于资本间的竞争或合作,而在于确保资本及企业竞争或合作的公平性和开放性。值得注意的是,有人错误地将构建混合所有制企业视作打破所谓“国有垄断”的灵丹妙药,没有看到资本合作实质上是构建利益共同体,不过是由过去单纯的“国有资本垄断”转变为“混合资本垄断”,不可能以此将垄断转变为竞争。再者,混合所有制的构建毕竟只能是国有资本与少数非国有资本间的合作,出发点和落脚点只能是“是否有利于增强国有企业的活力和竞争力”,而不能仅仅局限于利益上的分享和制度形式的翻新,尤其应当从制度安排上杜绝可能出现的借助交叉持股转移国有资源、掠夺国有财富等现象。

       深入清理并消除国资监管机制的行政惯性和行政基因。以适应市场化和公司治理原则为目标,通过立法,对国资委的部门设置、人员身份及选聘、工作流程等予以特别安排,全面构建现代国资监管制度,确保国资监管需要的专业部门能适时设立、专业人才能按需引进、专业流程能顺利导入、专业能力能快速提高,切实避免国资监管部门的行政化、监管行为的官僚化、监管能力的非专业化。现在国企构建现代企业制度“形似而神不似”,最大的制约因素在于缺乏现代国资监管制度的匹配。全面深化国资监管体制改革,涉及传统思维观念的破除、既有利益格局的改变、监管方式及监管能力的革新,对政府、国资监管机构以及国有企业而言,无疑是一场“自我革命”。

       以上市公司的治理标准来规范和提升国企治理。国有企业作为“全民所有制”,不能以制度外壳(如“有限责任公司”)的封闭性来否认自身的“公众性”和“公开性”本质,国有企业应比普通上市公司具有更广泛的公众性和公开性,因而公司治理标准不应低于上市公司。国企应全面推广建设外部董事占多数的新型董事会和外部监事占多数的新型监事会,应参照上市公司信息披露方式及披露制度进行例行或专项信息公开,应在加强责任约束的同时积极推动包括股权激励在内的激励机制建设。

       令人欣慰的是,中共湖南省委不久前发布了《贯彻落实<中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定>的实施意见》,在有关深化国有企业改革的内容中,明确提出要“推进国有企业领导人员专业化、去行政化改革”。这是一个具有实质性改革意义的表述。湖南国有经济体制深化改革需要解决的问题,其实也是全国国资系统需要着力破解的共性问题。可以设想,湖南以至全国的国资监管体制由“人的去行政化”逐步向“事的去行政化、机制去行政化以及机构去行政化”推进并最终完成之时,将是我们全面建成现代国资监管制度和现代国有企业制度之日,也将是全面建成现代政府制度和现代市场制度之日。

 

文|王强(湖南省國資委信息中心主任)本文观点不代表所在单位的意见

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